关于政府工程项目的层层转包，很多所谓的体制、机制问题并没有说透。行政事业单位改制不彻底，是导致政府工程项目层层转包的重要制度背景。

　　这必须要从90年代中期说起。当时全国范围内正在进行企业改制和下岗分流，国企职工的命运一直是舆论关注的重点，但实际上行政事业单位也同样在进行改制分流。当时涉及到公共服务的诸多行政事业单位，包括房屋管理局、建设交通局、市容环卫局、园林绿化局等，都在进行改制分流。所谓改制就是成了公司，一方面对内承接政府指令性任务，另一方面从事经营性业务，包括吸收原先机关事业单位的许多三产和物业。所谓分流就是人员一部分留在政府公务员序列内，或者保留事业单位人员身份，其余大部分转为企业编制，进入新成立的企业中。这一改革的主要目的当然是通过“断皇粮”，减少政府经常性开支，因为在分税制改革后，尽管地方政府将钱袋子绑在了房地产上，但财政支出的压力仍然是十分巨大的。

　　企业职工与事业单位人员、政府公务员在待遇上的极端不平衡是改制分流的大问题，这一问题到现在都没能很好地解决，最突出的就是在退休金上的差别。事业单位人员比照政府公务员，它们的退休金标准要比取决于个人账户的企业职工高得多。如果企业效益不错，理论上可以保证分流人员的工作收入和社保缴费，但实际情况却不是这样。虽然这些事业改制企业通过承接行政指令性任务，但仍然没有彻底从财政断奶。职工待遇是无法和全额拨款制的行政事业单位相比的，公司的名字挂上去后要自负盈亏，大部分连差额拨款单位都不如。在经营困难的时候，财政则是能拖就拖，往往采用新项目来老项目的方法，这在工程领域就是行规。

　　改制企业承接下来的分流人员，由于长期待在机关事业单位，带有很浓重的计划经济意识，人浮于事的现象非常普遍，这导致改制企业难以和真正采用市场机制的私人企业相比。而且私人企业能干的事情，这些脱胎于政府、身份长期不明的企业很多都不能干。结果就是私人公司能做下来的单子，改制企业反而要巨亏。在这种情况下，与其我自己做，还不如分包出去。由此出现了两个问题，一个是大量的分包和转包，另一个是内部大量雇佣外劳力。前者前者还能以项目管理费赚几个钱，后者除了省工资还能省社保，因为直到现在社保在户籍上仍然没有均等化，即使是正常为外劳力缴纳社保，外劳力综合保险的缴费金额也要比城镇社会保障要低得多。